行政法：行政权运行与救济

第一节 行政法概述

一、概念及特征

（一）行政法的概念

行政法是调整由于行政活动发生的行政关系、规范和控制行政权的法律规范的总和。

（二）行政法的特征

• 1.缺乏统一完整的法典：行政法由分散的法律、法规及规范性文件构成，涉及领域 广泛且技术性强，难以形成统一法典。这一特点在各国普遍存在，我国亦不例外。
• 2.实体与程序规范交织：行政法常将权力设定、运行规则与程序要求融合于同一法 律文 件 中 ( 如 《 行 政 处 罚 法 》 既 规 定 处 罚 种 类 ( 实 体 ) , 又 规 定 听 证 程 序 ( 程 序 ) ) 。
• 3.法律渊源多元：表现形式包括法律、行政法规、地方性法规、规章等，数量庞大 且名称多样(如“办法”“细则”“暂行规定”等)。
• 4.调整范围广泛：覆盖国防、外交、治安、环保、社会福利等几乎所有公共管理领域， 且随社会发展不断扩展
• 5.命令服从性突出：行政主体依法享有单方管理权，相对人通常需服从(如征税、 行政处罚等)。
• 6.变动性较强：因行政活动需适应社会变化，相关法律规范需频繁修订(如《行政 许可法》多次调整审批事项清单)。
• 7.政治性与技术性统一：既体现国家治理意志(如户籍政策),又包含专业管理要 求(如环保标准制定)。

二、基本原则

（一）合法行政原则

• 1.地位
• (1)合法行政原则是行政法的首要原则。
• (2)合法行政原则是行政活动区别于民事活动的主要标志。
• 2.内涵 法律优先 有法必依 法律保留 无法不为

（二）合理行政原则

• 1.地位 合理行政原则也是重要的控权方式。
• 2.含义 合理行政原则包括三个原则：
• (1)公平公正对待。
• (2)考虑相关因素。
• (3)比例原则。要求：合目的性、适当性、损害最小。

（三）程序正当原则

• 程序正当原则具体包括： 1行政公开原则。 除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私之外，行政机关实施行政管 理应当公开。
• 2.公众参与原则。
• 3.回避原则。 王某是税务局工作人员,参加调查一企业涉嫌偷漏税款案,结果该企业总经理是其妻子。

（四）高效便民原则

• 高效便民原则分为两个方面：
• 1.行政效率原则。
• 2.便利当事人原则。

（五）诚实守信原则

• 诚实守信原则分为两个方面：
• 1.行政信息真实原则。
• 2.保护公民信赖利益原则。 思考：某县政府发布通知,对直接介绍外地企业到本县投资的单位和个人按照投资项 目实际到位资金金额的千分之一奖励。经张某引荐,某外地企业到该县投资500万元,但县 政府突然拒绝支付奖励金。问:县政府主要违反了哪个原则呢?

（六）权责统一原则

• 权责统一原则分为两个方面：
• 1.行政效能原则。
• 2.行政责任原则。

三、行政法律关系主体

行政法律关系主体亦称行政关系当事人，是指行政法律关系中权利的享有者和义务 的承担者，包括行政主体和行政相对人。

（一）行政主体（权、名、责）

行政主体，是指对外以自己的名义实施国家行政管理职能并承受一定法律后果的国 家行政机关和社会组织。它的重要特征是实施者能够以独立名义从事行政活动并承担相 关法律责任。

• 根据行政主体资格取得的法律依据 的不同，可将行政主体划分为职权性行政主体和 授权性行政主体。
• 1.职权性行政主体
• （1）概念 职权性行政主体，是指根据宪法和行政机关组织法的规定，在机关依法成立时就拥 有相应行政职权并同时获得行政主体资格的行政组织。它只能是国家行政机关，包括各 级人民政府及其职能部门以及县级以上地方人民政府的派出机关。
• (2)类别 职权性行政主体包括以下三种：
• ①一般行政机关，是指与人民代表大会相对应的一级政府。我国的五级政府：国、省、 市、县、乡。
• ②专门行政机关，即一级政府下行使职权的工作部门。国务院、省、市、县都有， 乡政府没有工作部门。
• ③派出行政机关，分为：行政公署(地区行署)、区公所、街道办事处。
• 2.授权性行政主体
• (1)概念 授权性行政主体又称为法律、法规、规章授权的组织，是指根据法律、法规、规章 的规定，可以以自己的名义从事行政管理活动、参加行政复议和行政诉讼并承担相应法 律责任的非政府组织。
• (2)类别
• ①行政机构 行政机构成为行政主体有三种类型：
• a.依照法律、法规、规章的授权规定而直接设立的专门机构；
• b.依照法律、法规、规章的授权的行政机关的内设机构；
• c.依照法律、法规、规章的授权的职能部门的派出机构，如工商所、税务所、公安 派出所。
• ②被授权的组织 常见被授权的组织有：企业组织(公用企业、金融企业、全国性公司)、事业组 织(学校)、社会团体(律师协会、工会)、基层群众性自治组织(居委会、村委会)。 注意：被委托的组织和个人不是行政主体。 思考:市城管执法局委托镇政府负责对一风景区域进行城管执法。镇政府接到举报并 经现场勘验,认定刘某擅自建房并组织强制拆除。 问:本案的行政主体是?

（二）行政相对人

行政相对人是指行政法关系中与行政主体相对应的另一方当事人，即行政主体的行 政行为影响其权益的个人或组织。

第二节 行政行为

一、概念

行政行为是指具有行政权的机关和组织及其工作人员行使行政职权、履行行政职责， 对国家和社会公共事务进行组织、管理和提供公共服务并实现行政目的的行为。

二、行政行为的分类

（一）内部行政行为与外部行政行为

• 以行政行为的适用性和效力作用对象的范围为标准，行政行为分为内部行政行为和 外部行政行为。
• 1.内部行政行为，是指行政主体在内部行政组织管理过程中所作的只对行政组织内 部产生法律效力的行为。
• 2.外部行政行为，是指行政主体对社会实施行政管理活动的过程中，针对公民、法 人或其他组织所作出的行政行为。

（二）具体行政行为与抽象行政行为

• 以行政行为的对象是否特定为标准，行政行为分为具体行政行为和抽象行政行为。
• 1.具体行政行为，是行政机关在行使职权的过程中，对特定的人或事件做出影响相对 方权益的具体决定与措施的行为。
• 2.抽象行政行为，是指国家行政机关制定行政法规、规章和有普遍约束力的决定、命 令等行政规则的行为。 如，2020年7月，北京市政府发布《关于落实户有所居加强农村宅基地及房屋建设管 理的指导意见》。2018年11月，广州市司法局、广州市财政局发布《广州州市法律援助案 件办案补贴标准》。

第一节 行政处罚

一、概念（行政处罚）

行政处罚，是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以 减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。

二、行政处罚的种类

三、行政处罚的设定权

设定行政处罚，是国家有权机关创设行政处罚、赋予行政机关行政处罚职权的立法活 动。

1.法律

法律可以设定各种类型的处罚，还可以创制其他类型的处罚(新花样)。但在此应注 意的是，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。

2.行政法规

行政法规也可以设定各种处罚类型，以及该法所没有列明的其他类型的处罚(新花 样),但限制人身自由的处罚除外。

3.地方性法规

地方性法规可以设定大部分处罚类型，但限制人身自由的处罚以及吊销营业执照 的处罚除外，另外，地方性法规也无权设定“其他种类的处罚”(新花样)。

4.规章

规章包括部门规章与地方政府规章两类。针对违反行政管理秩序的行为，规章可以设 定的 处罚类型只有警告、通报批评与一定数额的罚款。 注意：规章设定罚款的限额并不能自主决定。部门规章的罚款限额应当由国务院规定 而地方政府规章的罚款限额应由其所在的省级人大常委会决定。

四、行政处罚的实施主体

1.行政机关

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。但限制 人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。

2.法律法规授权的组织

法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法 定授权范围内实施行政处罚。

3.受委托的组织

委托的实质是“找帮手”,基于行政委托的原理，受委托的组织， 并非法律上的实施主体，其实施行政处罚的法律后果只能归属于委托者。

五、行政处罚的管辖

1.地域管辖

行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的， 从其规定。

2.级别管辖

• (1)原则 行政处罚由县级以上地方人民政府具有行政处罚权的行政机关管辖。法律、行政法规、 另有规定的，从其规定。
• (2)例外 省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政 府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评 估。决定应当公布。

3.管辖争议

两个以上行政机关都有管辖权的，由最先立案的行政机关管辖。对管辖发生争议的， 应当协商解决，协商不成的，报请共同的上一级行政机关指定管辖；也可以直接由共同的 上一级行政机关指定管辖。

六、行政处罚的程序

《行政处罚法》区别行政处罚的不同情况，规定了普通程序、简易程序和听证程序 三种。

1.普通程序

• 普通程序是普遍适用的行政处罚程序，它适用于除适用简易程序和听证程序以外的 其他行政处罚。
• (1)行政调查 行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人。执法 人员应当文明执法，尊重和保护当事人合法权益。
• (2)行政处罚决定 行政处罚决定由行政机关负责人在对调查结果进行审查后，根据不同情况作出决定。 对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应由行政机关负责人集体讨论后作出。

2.简易程序

• (1)适用条件 适用简易程序进行处罚，要求：
• ①违法事实确凿并有法定依据；
• ②处罚种类和幅度分别是对公民处以200元以下、对法人或者其他组织处以3000元 以下的罚款或者警告。
• (2)特殊规则 简易程序的特殊之处主要表现在：
• ①当场作出处罚决定。执法人员当场作出的行政处罚决定，应当报所属行政机关备案。
• ②当场送达处罚决定书。执法人员应当向当事人出示执法证件，填写处罚决定书并当 场交付当事人。当事人拒绝签收的，应当在行政处罚决定书上注明。

3.听证程序

• 行政处罚的听证，是指行政机关在拟作出行政处罚决定之前听取当事人的陈述和申辩， 由听证程序参加人就有关问题相互进行质问、辩论和反驳，从而查明事实的过程。 听证程序的主要规则有：
• (1)适用条件
• ①启动条件。行政机关拟作出一些较重的行政处罚时，应当告知当事人有要求听证 的权利，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。
• ②适用范围。行政机关拟作出较大数额罚款；没收较大数额违法所得、没收较大价 值非法财物；降低资质等级、吊销许可证件；责令停产停业、责令关闭、限制从业；其他 较重的行政处罚。
• (2)程序要求
• ①听证的时间。当事人要求听证的，应当在行政机关告知后五日内提出；行政机关 应当在举行听证的七日前，通知当事人及有关人员听证的时间、地点。
• ②回避。听证前已经参与处罚案件调查的工作人员不能担任听证主持人。
• ③费用。当事人不承担行政机关组织听证的费用，该费用由行政机关承担。
• ④代理。当事人既可以亲自参加听证，也可以委托1至2人代理。
• ⑤公开。除涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私外，听证应当公开举行。
• ⑥终止。当事人及其代理人无正当理由拒不出席听证或者未经许可中途退出听证的， 视为放弃听证权利，行政机关终止听证。
• ⑦笔录。听证应当制作笔录。笔录应当交当事人或者其代理人核对无误后签字或者 盖章。当事人或者其代理人拒绝签字或者盖章的，由听证主持人在笔录中注明。听证结束 后，行政机关应当根据听证笔录，依照相关法律的规定，作出决定。

七、行政处罚的实施规则

1.不处罚

• (1)不满十四周岁的未成年人有违法行为的；
• (2)精神病人、智力残疾人在不能辨认或者不能控制自己行为时有违法行为的；
• (3)违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的；
• (4)初次违法且危害后果轻微并及时改正的；
• (5)当事人有证据足以证明没有主观过错的；
• (6)违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、 金融安全且有危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外。 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从 行为终了之日起计算。

2.不再罚

一事不再罚是指对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同 一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。 思考: 刘小姐回国携带应申报物品而未申报,海关认定刘某的行为构成走私,对其作出没收 物品,并罚款1000元人民币的处罚。是否违反一事不再罚?

3.不重罚

• (从轻或者减轻行政处罚)
• (1)尚未完全丧失辨认或者控制自己行为能力的精神病人、智力残疾人有违法行为 的；
• (2)已满十四周岁不满十八周岁的未成年人有违法行为的；
• (3)主动消除或者减轻违法行为危害后果的；
• (4)受他人胁迫或者诱骗实施违法行为的；
• (5)主动供述行政机关尚未掌握的违法行为的；
• (6)配合行政机关查处违法行为有立功表现的；
• (7)法律、法规、规章规定其他应当从轻或者减轻行政处罚的。

4.处罚的折抵

处罚的折抵是指行政处罚与刑事处罚双重适用的折抵。 在一个行为同时构成行政违法和刑事犯罪，并受到行政处罚和刑事处罚的情况下， 应当将行政拘留折抵相应刑期，将行政罚款折抵相应的刑罚罚金。

八、罚款的执行

1.原则上：罚执分离

一般行政主体送达处罚决定后，应由当事人在收到行政处罚决定书之日起15日内 到指定银行或者通过电子支付系统缴纳罚款，银行应当将收受的罚款直接上缴国库。

2.例外：当场收缴

• (1)当场收缴的适用情形
• ①适用简易程序作出处罚决定且有下列情形之一的，可当场收缴：依法给予100元 以下罚款的；不当场收缴事后难以执行的。
• ②在特殊地区罚款的当场收缴：行政机关在边远、水上、交通不便地区作出罚款决定， 自当事人到指定的银行或者通过电子支付系统缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机 关及其执法人员可以当场收缴罚款。
• (2)当场收缴的手续 行政机关及其执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具国务院财政部门或者省级 政府财政部门统一制发的专用票据；不出具财政部门统一制发的专用票据的，当事人有权 拒绝缴纳罚款。
• (3)当场收缴的后续 执法人员当场收缴的罚款，应当自收缴罚款之日起2日内交至行政机关；在水上场收 缴的罚款，应当自抵岸之日起2日内交至行政机关，行政机关应当在2日内将罚款缴付指 定的银行。

第二节 行政强制

一、行政强制措施

1.概念

行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避 免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、 法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

2.种类

• (1)限制公民人身自由；
• (2)查封场所、设施或者财物；
• (3)扣押财物；
• (4)冻结存款、汇款；
• (5)其他行政强制措施。

3.设定

• (1)法律的设定权限 行政强制措施一般由法律设定。
• (2)行政法规的设定权限 尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除限制公民人身 自由，冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。
• (3)地方性法规的设定权限 尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定查封场所、设施 或者财物，扣押财物两项行政强制措施。

4.实施

行政强制措施权禁止委托。

二、行政强制执行

1.概念

行政强制执行是指行政机关或者行政机关申请人民法院对不履行行政决定的公民、法人 或者其他组织，依法强制其履行义务的行为。 例如,行政机关要求当事人缴纳5000元罚款,当事人逾期仍未缴纳,行政机关就通过拍卖 其财物用于折抵罚款。 又如,行政机关限期当事人15日内拆除违章建筑,如果当事人15日后仍然没有拆除,有关 行政机关便有权将房屋强行拆除。

2.种类

• (1)加处罚款或者滞纳金；
• (2)划拨存款、汇款；
• (3)拍卖或者依法处理查封、扣押的场所、设施或者财物；
• (4)排除妨碍、恢复原状；
• (5)代履行；
• (6)其他强制执行方式。 例如,高速公路上有一辆装满革果的卡车发生车祸。司机受伤已被送去医院,满车苹果洒 落在高速路面上,此时,有关部门有权实施代展行,将路面清理干净。

3.设定

行政强制执行由法律设定。

4.实施

• (1)催告义务 行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作 出，并载明下列事项：履行义务的期限；履行义务的方式；涉及金钱给付的，应当有明确的 金额和给付方式等。
• (2)禁止性行为 行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行，但情况紧急的除外。行政机关 不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定。

第三节 行政许可

一、概念（行政许可）

行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从 事特定活动的行为。 注意：行政许可≠行政确认

二、行政许可的特征

1.依申请性

行政许可决定的作出，必须以当事人的申请为前提。

2.授益性

行政许可是行政主体赋予行政相对方某种法律资格或法律权利的具体行政行为。

3.外部性

行政许可是行政机关针对行政相对方的一种管理行为，是行政机关依法管理经济和社 会事务的一种外部行为。

4.要式性

行政许可必须遵循一定的法定形式，即应当是明示的书面许可，应当有正规的文书、 印章等予以认可和证明。

三、行政许可的种类

四、行政许可的基本原则

1.依法许可原则

2.公开、公平、公正、非歧视原则

3.便民原则

4.程序保障原则

5.信赖保护原则

• 是指行政管理相对人对行政权力的正当合理信赖应当予以保护，行 政机关不得擅自改变已经生效的行政行为，确需改变行政行为的，对于由此给相对人造成 的损失应当给予补偿。
• (1)行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。
• (2)行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据 的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经 生效的行政许可。
• (3)由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当给予补偿。

6.禁止转让原则

是指除法律、法规规定可以转让的行政许可外，其他行政许可不 得转让。

7.法律监督原则

是指行政机关应当依法加强对行政机关实施行政许可和从事行政 许可事项活动的监督。

五、行政许可的监督检查

1.行政许可的撤销

• (有违法) 行政许可的撤销，是指有权机关根据利害关系人的请求或者依据其职权，对行政机关 及其工作人员违法作出的准予行政许可的决定，依法撤销其法律效力的行为。
• (1)撤销事由
• ①可以撤销行政许可的情形：许可机关违法，包括：滥用职权、玩忽职守；超越职权； 违反法定程序；对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可。
• ②应当撤销行政许可的情形：被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的。
• (2)撤销主体
• ①许可机关自行撤销；
• ②许可机关的上级机关撤销；
• ③被越权的法定行政许可机关撤销。

2.行政许可的撤回

• (有变化) 行政许可的撤回，是指行政机关基于公共利益的需要收回已经颁发的行政许可的情形。
• (1)撤回事由
• ①行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止；
• ②准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的。
• (2)撤回后果 行政许可的撤回给公民、法人或者其他组织造成合法权益损失的，行政机关应当依法 给予补偿。

3.行政许可的注销

• (无法存在) 注销行政许可，是指基于特定事实的出现，而由行政机关依据法定程序收回行政许可 证件或者公告行政许可失去效力。
• (1)注销事由
• ①行政许可有效期届满未延续的；
• ②赋予公民特定资格的行政许可，该公民死亡或者丧失行为能力的；
• ③法人或者其他组织依法终止的；
• ④行政许可依法被撤销、撤回，或者行政许可证件依法被吊销的；
• ⑤因不可抗力导致行政许可事项无法实施的；
• ⑥法律、法规规定的应当注销行政许可的其他情形。
• (2)注销主体：原行政许可机关。

第一节 行政复议

一、概念

行政复议，是指行政机关根据上级行政机关对下级行政机关的监督权，在当事人的 申请和参加下，按照行政复议程序对具体行政行为进行合法性和适当性审查，并作出裁 决解决行政侵权争议的活动。

二、行政复议的主要原则

（一）一级复议原则

一级复议原则，是指行政争议经过行政复议机关一次审理并做出裁决之后，申请人即 使不服，也不得再向有关行政机关申请复议，而只能向法院提起诉讼。

（二）不停止执行原则

• 提出行政复议申请时，原则上不停止具体行政行为的执行。但有下列情形之一，可 以停止执行：
• 1.被申请人认为需要停止执行的。
• 2.行政复议机关认为需要停止执行的。
• 3.申请人申请停止执行，行政复议机关认为其要求合理，决定停止执行的。
• 4.法律规定可以停止执行的。

三、行政复议范围

（一）可以申请行政复议的事项

行政机关的许多行为都可能侵害公民，法人和其他组织的合法权益，行政复议所针的 主要是具体行政行为，还有一部分抽象行政行为。

（二）行政复议的排除事项

• （1）国家行为：国防、外交等；
• （2）行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令等规 范性文件等；
• （3）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
• (4)行政机关对民事纠纷作出的调解；

四、行政复议机关

行政复议机关是依法对被诉行政行为的合法性及合理性进行审查并最终作出处理的行 政机关。复议机关的角色类似于诉讼中的法院，是准司法机关。

（一）地方政府复议

• 县级以上地方各级人民政府管辖下列行政复议案件：
• 1.对本级人民政府工作部门作出的行政行为不服的； 例：对金堂县市场监管局的行政行为不服的案件，由金堂县政府作为复议机关。
• 2.对下一级人民政府作出的行政行为不服的； 例：对金堂县政府的行政行为不服的案件，由成都市政府作为复议机关。
• 3.对本级人民政府依法设立的派出机关作出的行政行为不服的； 例：成华区政府设立的二仙桥街道办作为被申请人，复议机关为设立者成华区政府。
• 4.对本级人民政府或者其工作部门管理的法律、法规、规章授权的组织作出的行政行 为不服的。 例1：北京工业大学为北京市属高校,由北京市政府直接管理,如果北京工业大学作为复 议被申请人时,复议机关为北京市政府。 例2：北京市律师协会,由北京市司法局管理,北京市律协作为复议被申请人时,复议机 关为北京市政府

（二）国务院部门复议

• 1.对本部门作出的行政行为不服的；
• 2.对本部门依法设立的派出机构依照法律、行政法规、部门规章规定，以派出机构的 名义作出的行政行为不服的； 例：财政部山西监管局是财政部的派出机构,山西监管局作为复议被申请人时,复议机 关为财政部
• 3.对本部门管理的法律、行政法规、部门规章授权的组织作出的行政行为不服的。 例：中国政法大学为教育部管理的高校,中国政法大学作为复议被申请人时,复议机关 为教育部

五、行政复议程序

（一）申请

公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行 政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。 因不动产提出的行政复议申请自行政行为作出之日起超过二十年，其他行政复议申请 自行政行为作出之日起超过五年的，行政复议机关不予受理。

（二）决定

• 1.决定主体 如果行政复议案件情节简单、事实和法律问题清楚，就可以由行政复议机关的负责人 对法制机构的处理意见作出同意的表示，形成最终的行政复议决定；如果复议案件情节、 事实和法律问题较为复杂，就应当由行政复议机关的负责人集体讨论后作出决定。
• 2.期限 自受理申请之日起60日内作出决定，法律规定少于60日的除外。情况复杂，不能在 规定期限内结案的，经复议机关负责人批准可以适当延长，并告知申请人和被申请人，但 延长期限最多不超过30日。 行政赔偿决定 行政复议机关作出行政复议决定，可以依法同时决定行政赔偿的问题。

六、行政复议的举证责任

在行政复议中，被申请人承担主要的举证责任。

七、复议前置

（一）自由选择

公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照《中华人民共和国行政诉 讼法》的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁决的除外。

（二）复议前置

• 有下列情形之一的，申请人应当先向行政复议机关申请行政复议，对行政复议决定 不服的，可以再依法向人民法院提起行政诉讼：
• 1.对当场作出的行政处罚决定不服；
• 2.对行政机关作出的侵犯其已经依法取得的自然资源的所有权或者使用权的决定不服；
• 3.认为行政机关存在本法第十一条规定的未履行法定职责情形； (如未展行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责,未依法给付 抚恤金、社会保险待遇或者最低生活保障等社会保障,未履行政府特许经营等行政协议等)
• 4.申请政府信息公开，行政机关不予公开；
• 5.法律、行政法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议的其他情形。 对前款规定的情形，行政机关在作出行政行为时应当告知公民、法人或者其他组织 先向行政复议机关申请行政复议。

第二节 行政诉讼法

一、行政诉讼的概述及原则

（一）行政诉讼的概念

行政诉讼是指公民、法人或其他组织认为行政主体作出的行政行为侵犯其合法权益， 依法向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉行政行为进行审理并作出裁判的诉讼活动。

（二）行政诉讼的基本原则

• 1.与民事诉讼、刑事诉讼共有的原则
• (1)人民法院依法独立行使审判权原则。
• (2)以事实为根据，以法律为准绳原则。
• (3)当事人法律地位平等原则。
• (4)使用本民族语言文字原则。
• (5)当事人有权辩论原则。
• (6)人民检察院实行法律监督原则。
• (7)合议、回避、公开审判和两审终审制原则。
• 2.行政诉讼特有的原则
• (1)行政机关负责人出庭应诉原则 行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。被诉行政机关负责人 应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
• (2)行政行为的合法性审查原则

二、行政诉讼的基本制度

（一）合议制

人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员、陪审员组成合议庭。 合议庭的成员，应当是三人以上的单数。

（二）回避制

当事人认为审判人员与本案有利害关系或者有其他关系可能影响公正审判，有权申请 审判人员回避。 审判人员认为自己与本案有利害关系或者有其他关系，应当申请回避。

（三）公开审判原则

人民法院公开审理行政案件，但涉及国家秘密、个人隐私和法律另有规定的除外。涉 及商业秘密的案件，当事人申请不公开审理的，可以不公开审理。

（四）两审终审制

行政案件经过两级人民法院的审理即告终结。

三、诉讼当事人

（一）行政诉讼的原告

• 1.原告的概念 原告，是指有权提起诉讼的行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、 法人或者其他组织。
• 2.原告资格的转移 有权提起诉讼的公民死亡，其近亲属可以提起诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他 组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。

（二）行政诉讼的被告

• 1.被告的概念 被告，是指由原告指控其行政行为违法，经法院通知应诉的行政主体。
• 2.被告的确认
• (1)经复议的案件被告的确认

• 某药厂以本厂过期药品作为主原料，更改生产日期和批号生产出售。甲市乙县药监局 以该厂违反《药品管理法》第49条第1款关于违法生产药品规定，决定没收药品并处罚款20 万元药厂不服向乙县政府申请复议，县政府依《药品管理法》第49条第3款关于生产劣药行 为的规定(理由变了)，决定维持处罚决定。(结果没变) 请问:
• 1.县政府算是复议维持还是复议改变?
• 2.若药厂不服，向法院起诉，谁是被告?

• (2)委托行政的被告确认 (谁委托，就告谁) 行政机关委托的组织所作出的行政行为，委托的行政机关是被告。
• (3)法律、法规、规章授权的组织作出行政行为的被告确认以法律、法规、规章 授权的组织为被告。
• (4)经上级机关批准而作出行政行为的被告确认(诉讼看名义) 当事人不服经上级行政机关批准的行政行为，向人民法院提起诉讼的，以在对外发生 法律效力的文书上署名的机关为被告。
• (5)若干行政机关共同作出同一行政行为的被告确认 两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被 告。
• (6)行政机关被撤销或者职权变更的被告确认 行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。没有继续 行使其职权的行政机关的，以其所属的人民政府为被告。

四、受案范围及管辖

（一）行政诉讼的受案范围

• 1.法院可以受理的行政案件
• (1)对行政处罚不服的；
• (2)对行政强制不服的；
• (3)对行政许可不服的；
• (4)对确认自然资源所有权或使用权不服的；
• (5)对行政征收、征用不服的；
• (6)对行政不作为不服的；
• (7)对侵犯经营权不服的；
• (8)对滥用行政权力排除或者限制竞争不服的；
• (9)对行政机关违法集资、摊派费用或者违法要求履行其他义务的；
• (10)对行政给付不服的；
• (11)对行政协议不服的；
• (12)对其他侵犯其他人身权、财产权等合法权益的行为不服的。
• 2.法院不予受理的行政案件 人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼：
• (1)国防、外交等国家行为；
• (2)行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令；
• (3)行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定；
• (4)法律规定由行政机关最终裁决的行政行为；
• (5)公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；
• (6)行政机关的调解行为以及法律规定的仲裁行为；
• (7)不具有强制力的行政指导行为；
• (8)驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；
• (9)对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为；
• (10)行政机关作出的不产生外部法律效力的行为；
• (11)行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为；
• (12)行政机关根据人民法院的生效裁判、协助执行通知书作出的执行行为，但行 政机关扩大执行范围或者采取违法方式实施的除外；
• (13)上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法 检查、督促履责等行为；
• (14)行政机关针对信访事项作出的登记、受理、交办、转送、复查、复核意见等行 为。

（二）行政诉讼的管辖

• 管辖，是指关于不同级别和地方的人民法院之间受理第一审行政案件的权限分工， 一般认为，行政诉讼管辖划分为级别管辖与地域管辖。
• 1.级别管辖 级别管辖解决的是不同审级法院之间管辖权的划分。
• (1)基层人民法院管辖本辖区的第一审行政案件。
• (2)中级人民法院管辖下列第一审行政案件：
• ①对国务院部门或者县级以上地方人民政府所作的行政行为提起诉讼的案件；
• ②海关处理的案件；
• ③本辖区内重大、复杂的案件。有下列情形之一的，属于本辖区内重大、复杂的案件：
• a.社会影响重大的共同诉讼案件；
• b.涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件；
• c.其他重大、复杂案件；
• d.其他法律规定由中级人民法院管辖的案件。
• ③高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件。
• ④最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审行政案件。
• 2.地域管辖
• (1)一般地域管辖 一般地域管辖是指行政案件由最初作出具体行为的行政机关所在地的人民法院管辖 (原告就被告)。
• (2)特殊地域管辖
• ①不动产案件的特殊地域管辖 因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
• ②经复议案件的特殊地域管辖 经复议的案件，可以由最初作出行政行为的机关所在地法院管辖，也可以由复议机关 所在地人民法院管辖。
• ③对限制人身自由的特殊地域管辖 对限制人身自由的行政强制措施不服提起诉讼由被告所在地或原告所在地(包括原告 户籍地、经常居住地和被限制人身自由地)人民法院管辖。

• (3)共同管辖 共同管辖是指两个以上的法院对同一个诉讼案件都有合法管辖权的情况。
• ①原告选择 两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择向其中一个人民法院提起诉讼。
• ②最先立案的人民法院管辖 原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。
• ③协商管辖或者指定管辖 人民法院对管辖权发生争议。由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级 人民法院指定管辖。

五、行政诉讼程序

（一）起诉

• 1.起诉程序
• (1)经复议才提起诉讼的案件
• ①公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15日内向 人民法院提起诉讼。
• ②复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉 讼。法律另有规定的除外。
• (2)直接提起诉讼的案件 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出 行政行为之日起6个月内提出。法律另有规定的除外。
• 2.起诉形式 公民、法人或者其他组织起诉时，原则上应采用书面方式，应当向法院递交起诉状， 并按照被告人数提出副本。不过，书写起诉状确有困难的，可以口头起诉，由法院记入笔 录，出具注明日期的书面凭证，并告知对方当事人。

（二）举证责任

被告承担证明被诉行政行为合法的举证责任，被告应当在收到起诉状副本之日起15 日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。

（三）相关原则

• 1.不停止执行原则 诉讼期间，不停止行政行为的执行。但有下列情形之一的，裁定停止执行：
• (1)被告认为需要停止执行的；
• (2)原告或者利害关系人申请停止执行，人民法院认为该行政行为的执行会造成难 以弥补的损失，并且停止执行不损害国家利益、社会公共利益的；
• (3)人民法院认为该行政行为的执行会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的；
• (4)法律、法规规定停止执行的。
• 2.不适用调解原则 人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、 法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

第一节 国家赔偿概述

一、国家赔偿的概述

国家赔偿是指国家机关及其工作人员因行使职权给公民、法人及其他组织的人身权或财 产权造成损害，依法应给予的赔偿。国家赔偿由侵权的国家机关履行赔偿义务。

二、国家赔偿的类型

我国的国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两大类型。 行政赔偿是指国家行政机关及其工作人员在行使行政职权时，违法侵犯公民、法人和其 他组织的合法权益造成损害的，国家依法向受害人赔偿的制度。 司法赔偿指国家司法机关及其工作人员在行使司法职权过程中，违法侵犯公民、法人和 其他组织的合法权益造成损害的，国家依法向受害人予以赔偿的制度。

三、国家赔偿的方式

（一）赔偿方式

国家赔偿主要是以支付赔偿金为主，还有返还财产、恢复原状、消除影响、恢复名誉、 赔礼道歉等。

（二）赔偿费用承担

赔偿请求人要求国家赔偿的，赔偿义务机关、复议机关和人民法院不得向赔偿请求人收 取任何费用。对赔偿请求人取得的赔偿金不予征税。

第二节 行政赔偿

一、行政赔偿的概念和特征

（一）行政赔偿的概念

行政赔偿是指行政机关及其工作人员在行使职权过程中违法侵犯公民法人或其他组织 的合法权益并造成损害，国家对此承担的赔偿责任。

（二）行政赔偿的特征

• 1.行政赔偿是国家的赔偿责任，行政赔偿的责任主体是国家，而不是行政机关及其工作 人员。
• 2.行政赔偿是国家对行政机关及其工作人员违法侵权行为所承担的赔偿责任。
• 3.行政赔偿是国家对其合法权益受到行政侵权行为损害的公民、法人或者其他组织承担 的赔偿责任。

二、行政赔偿范围

行政赔偿范围，是指国家对行政机关及其工作人员在行使行政职权时侵犯公民、法人和 其他组织合法权益造成损害的哪些行为承担赔偿责任。

（一）可以获得赔偿的情形

• 1.人身权受到侵犯：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之 一的，受害人有取得赔偿的权利：
• （1）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；
• （2）非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的；
• （3）以殴打、虐待等行为或者唆使、放纵他人以殴打、虐待等行为造成公民身体伤害 或者死亡的；
• （4）违法使用武器、警械造成公民身体伤害或者死亡的；
• （5）造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。
• 2.财产权受到侵犯：行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之 一的，受害人有取得赔偿的权利：
• （1）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；
• （2）违法对财产采取查封、扣押冻结等行政强制措施的；
• （3）违法征收、征用财产的；
• （4）造成财产损害的其他违法行为。

（二）国家不承担赔偿责任的情形

• 属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：
• 1. 行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；
• 2. 因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；
• 3. 法律规定的其他情形。

第三节 赔偿请求人和赔偿义务机关

一、行政赔偿请求人

行政赔偿请求人是指依法享有取得国家赔偿的权利，请求赔偿义务机关确认和履行国家 赔偿责任的公民、法人或者其他组织。具体包括行政行为的相对人和相关人。受害的公民死 亡，其继承人和其他有扶养关系的亲属有权要求赔偿。受害的法人或者其他组织终止的，其 权利承受人有权要求赔偿。

二、行政赔偿的义务机关

行政赔偿义务机关是指代表国家处理赔偿请求、支付赔偿费用、参加赔偿诉讼的行政机 关。

（一）单独赔偿义务机关

行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，该行政机关为赔偿义务机关，这是确认行政赔偿义务机关的一般情况。

（二）共同赔偿义务机关

两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，为共同赔偿义务机关。

（三）被授权组织

法律法规授权的组织在行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，该组织为赔偿义务机关。

（四）被委托组织

受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法 权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。如果受委托的组织或个人所实施的致害 行为与委托的职权无关，则国家不能对该致害行为承担赔偿责任，受害人只能追究受委托组 织或个人的民事侵权责任。

（五）行政机关撤销时的赔偿义务机关

1.赔偿义务机关被撤销的，继续行使职权的行政机关为赔偿义务机关；2.没有继续行使 其职权的行政机关。撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。

（六）经复议机关复议

1.最初造成侵权行为的行政机关为赔偿义务机关，但复议机关的复议决定加重损害的， 复议机关对加重的部分履行赔偿义务；2.复议机关与原侵权机关不是共同赔偿义务机关，不 负连带责任，而是各自对自己侵权造成的损害承担责任。

（七）派出机构行为的赔偿义务机关

均由其所属的行政机关作为赔偿义务机关。